国家意志有两层含义，国家意志包括国家行为，是否能和民众所一致的。上层建筑具有高瞻远瞩的能力，而普通民众不可能有。个人意识和国家意志相一致的。这样才有可能形成民族步伐的统一，行为的统一。

所谓国家意志，就是指国家为了维护存在和推动发展而产生的诉求。在一个社会共同体中，个体诉求形成个人意志，国家意志是个人意志的集合，具有诉求整体性、行动统一性和执行公共性的特征。这些特征决定了国家意志必然是整个社会意愿的体现，也是人民所期待的目标追求。