县级以上政府。按照保密法有关规定，县级或相当于县级以上人民政府及单位，可根据实际工作需要制定包括机密在内的密级文件。

什么级别的单位能制定机密文件

确定国家秘密的密级、应当遵守定密权限。 中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家机密设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。